Institucije Bosne i Hercegovine i dalje značajno zaostaju za državama u regionu, kada se radi o otvorenosti i transparentnosti vlasti. Kada analiziramo različite nivoe vlasti unutar države, najbolje su rangirane državne institucije, dok su na dnu ljestvice institucije Republike Srpske.
Piše: Vanja Stokić; Foto: Ajdin Kamber – Fotobaza.ba
Da bi neka vlast bila otvorena, ona bi trebala da pomogne svojim građanima da prate i razumiju rad institucija, budu uključeni u procese odlučivanja, ali i da pozivaju na odgovornost osobe koje rade u institucijama. Veliku ulogu u tome imaju upravo parlamenti.
„Transparentni i odgovorni parlamenti predstavljaju jedan od osnovnih preduslova za kvalitetno odlučivanje, djelotvornu kontrolu izvršne vlasti i izgradnju povjerenja javnosti“, navode Ivana Vučetić i Amina Izmirlić Ćatović iz udruženja “Zašto ne” u publikaciji „Otvorenost zakonodavne vlasti u regionu i Bosni i Hercegovini“.
Kako autorke dalje pojašnjavaju, otvorenost parlamenata nije samo dostupnost informacija i dokumenata već i kvalitet komunikacije s javnošću, uključivanje građana u procese odlučivanja, kao i spremnosti zakonodavne vlasti da djelotvorno nadzire rad izvršne vlasti. Ako govorimo konkretno o dostupnosti informacija, te informacije se odnose na cjelokupan rad parlamenta a ne samo na jedan njegov dio.
„Od zakonodavnog postupka i rada radnih tijela do glasanja, nadzora izvršne vlasti i postupanja poslanika i poslanica. Takav pristup omogućava građanima i građankama da prate kako se donose odluke i na koji način parlament ostvaruje svoju kontrolnu ulogu. U državama Zapadnog Balkana, međutim, česte političke krize, slabe institucije i nestabilni odnosi između grana vlasti ograničili su razvoj parlamentarne otvorenosti. Posljedica je neujednačena primjena standarda otvorenosti i transparentnosti, uz česte razlike između propisanih obaveza i njihove primjene u praksi“, upozoravaju autorke.
Nakon što su godinama pratile otvorenost i transparentnost parlamenata, uočile su da se slične slabosti ponavljaju svakog puta. To je za njih pokazatelj da otvorenost i dalje zavisi od političke volje, kapaciteta samih institucija te odgovornosti pojedinaca koji rade u njima.
Podaci za 2025. godinu pokazuju da među parlamentima u regionu postoje značajne razlike, koje se ponavljaju već duži period. U publikaciji se navodi da su Crna Gora i Sjeverna Makedonija regionalni lideri u oblasti otvorenosti parlamenata, dok Srbija i Bosna i Hercegovina značajno zaostaju za njima.
Za Skupštinu Crne Gore navodi se da je ispunila 82 odsto indikatora otvorenosti. Iako je rezultat najviši od zemalja regiona, kada se pogledaju rezultati od prethodnih godina, primjećuje se da Crna Gora postepeno smanjuje svoju transparentnost.
Iza nje slijedi Skupština Sjeverne Makedonije sa 76 odsto, za koju se navodi da je „jedina zakonodavna institucija u regionu koja je pokazala dosljednost u otvorenosti tokom četiri uzastopna ciklusa monitoringa“.
Na trećem mjestu je Narodna skupština Republike Srbije sa 59 odsto ispunjenosti indikatora otvorenosti.
Bosna i Hercegovina je na posljednjem, četvrtom mjestu, sa 58 odsto.
EU integracije izgovor za netransparentnost
Proces pristupanja Evropskoj Uniji uveliko utiče na otvorenost i transparentnosti sve četiri zemlje, ali na negativan način. Na primjer, Crna Gora ubrzano usklađuje svoje zakone sa zakonima EU, što dovodi do usvajanja velikog broja zakona u malom periodu. To dalje otvara pitanje koliko su javne rasprave o ovim zakonima kvalitetne i da li su organizovane samo da bi se zadovoljila forma.
„Ilustrativan je primjer kada je parlament za svega 87 minuta usvojio 25 zakona, zajedno s pratećim materijalima, koji su obuhvatali više od 4.400 stranica. Ipak, ovakva dinamika dovodi u pitanje kvalitet zakonodavnog procesa, umanjuje prostor za parlamentarnu debatu i negativno utječe na kvalitet usvojenih zakonskih rješenja. Više od polovine od ukupno 201 usvojenog zakona u 2025. godini doneseno je po hitnom postupku. U 2026. godini, po najavama iz parlamenta, očekuje se donošenje više od 120 zakona samo iz evropske agende“, upozoravaju Ivana Vučetić i Amina Izmirlić Ćatović.
Sjeverna Makedonija je unaprijedila određene dijelove donošenja zakona, ali je taj proces i dalje opterećen političkom polarizacijom, čestom primjenom skraćenih postupaka i nedovoljnim učešćem građana, navodi se u publikaciji.
„Više od 54% zakona u Skupštini doneseno je po skraćenoj proceduri. Ipak, značajan dio usvojenih zakona odnosio se na tehnička i organizacijska usklađivanja legislative koja je povezana sa Zakonom o organizaciji i radu organa državne uprave, koji je donesen 2024. godine. Te izmjene odnosile su se na izmjene institucionalnih naziva ili nadležnosti nakon osnivanja novih ministarstava. Ipak, kontinuirano oslanjanje na skraćenu proceduru ograničava mogućnosti za širu javnu kontrolu“, pojašnjavaju autorke.
Politička kriza u Srbiji, nastala nakon pada nadstrešnice u Novom Sadu 2024. godine, u velikoj mjeri se odrazila na rad Narodne skupštine. Jedan od primjera su izmjene zakona koji se odnose na pravosuđe, a koje su usvojene zahvaljujući vladajućoj koaliciji. Opozicija i stručna javnost su ove izmjene vidjeli kao pokušaj da izvršna vlast kontroliše pravosuđe, a negativne komentare dali su i Venecijanska komisija i EU.
„Ovi zakoni ponovo su predmet izmjena, što ukazuje na to da se standardi transparentnog i inkluzivnog procesa donošenja zakona često ne primjenjuju kao dio domaće zakonodavne prakse, već tek kao posljedica vanjskog nadzora i međunarodnog pritiska“, navedeno je u publikaciji.
Autorke za Bosnu i Hercegovinu kažu da posjeduje alate i mehanizme za transparentnu i otvorenu vlast, dok istovremeno razni nivoi vlasti već propisuju na koje načine građani mogu da učestuju u donošenju odluka.
„Međutim, zakonodavne institucije u BiH dosljedne su samo u neprovođenju propisanih praksi, učestalom korištenju skraćenih procedura te ubrzavanju zakonodavnog procesa, ponajviše kod donošenja “evropskih” zakona“, navedeno je.
Već postojeće političke tenzije u Parlamentarnoj skupštini BiH su znatno pogoršane sredinom 2025. godine, kada je tadašnjem predsjedniku RS Miloraju Dodiku zabranjeno obavljanje političkih funkcija.
„Tako je tokom čitave godine Predstavnički dom funkcionisao i usvajao zakone i druge propise, ali više stotina njih nije dobilo potvrdu u Domu naroda zbog blokada ili rušenja kvoruma prije samog početka sjednice. Formalna i direktna blokada najviše zakonodavne institucije u BiH rezultirala je činjenicom da je tek pet zakona u potpunosti bilo usvojeno tokom čitave godine“, ističu Ivana Vučetić i Amina Izmirlić Ćatović.
Tokom iste godine, Narodna skupština RS je imala samo pet redovnih i čak 11 posebnih sjednica. Najveći broj zakona donesen je po hitnom postupku. Sve to sugeriše da transparentnost zakonodavnog procesa slabi, smatraju autorke. One takođe upozoravaju da ovakav način rada sprečava građane da učestvuju u donošenju odluka.
Kada govorimo o Parlamentu Federacije BiH, autorke ocjenjuju da se visok stepen netrasnparentnosti ove institucije ogleda u tome što građani nemaju uvid u glasanje zastupnika i delegata. Uz to, funkcionisanje ovog Parlamenta zavisi od odnosa vladajuće koalicije, što se odražava na samo usvajanje zakona.
Ne objavljuju izvještaje o radu
Tokom praćenja rada parlamenata, autorke su primijetile da gotovo polovina parlamenata u regionu ne objavljuje godišnje programe rada, dok godišnji izvještaj o radu objavljuju samo Skupština Crne Gore, Skupština Sjeverne Makedonije i Predstavnički dom Parlamenta BiH. Polugodišnje izvještaje objavljuju Skupština Crne Gore i Skupština Sjeverne Makedonije. Mjesečne zarade poslanika moguće je pronaći samo na stranicama Skupštine Crne Gore i Skupštine Vojvodine.
Iako su svi parlamenti u regionu objavili svoje budžete na internet stranicama, jedino je Skupština Crne Gore objavila i budžet za građane, koji ovu tematiku prikazuje na način koji je pristupačan građanima.
„Parlamenti u regionu imaju praksu objavljivanja godišnjeg plana javnih nabavki, s izuzetkom Narodne skupštine Republike Srpske, na čijoj stranici nije dostupan taj dokument. S druge strane, godišnji izvještaj o sprovođenju plana javnih nabavki dostupan je samo u Crnoj Gori i Sjevernoj Makedoniji te na internet-stranici Skupštine Autonomne pokrajine Vojvodine“, navedeno je u publikaciji.
Otežan posao novinara
Manjak javno dostupnih informacija otežava posao istraživačkim novinarima, kojima su upravo informacije i dokumenti neophodni kako bi kontrolisali rad institucija. Istraživačka novinarka Andrijana Pisarević, zaposlena na portalu Capital, navodi da je transparentnost već decenijama jedna od omiljenih floskula u Bosni i Hercegovini.
„Činjenica je da smo daleko od toga, pogotovo kada se radi o kvalitetno napisanim i preciznim javnim nabavkama, usklađenih sa zakonom, partijskom zapošljavanju u institucijama, kao i platama zvaničnika. Sve ovo često otežava novinarima istraživanje njihovog rada, tjerajući nas da smišljamo kreativne načine za provjeravanje rada institucija i na šta troše javni novac. To se ne odnosi samo na javne nabavke i zapošljavanja, već i na sistematizacije, plate i naknade funkcionera i zaposlenih, kao i na razne odluke koje se donose iza zatvorenih vrata“, ističe ona.
Upravo tu se krije i odgovor zašto ove informacije nisu transparentno predstavljene građanima.
„Kada bi takvi podaci bili do kraja javno dostupni, bilo bi mnogo lakše uočiti nelogičnosti, pogodovanja i moguće zloupotrebe, ali i postaviti konkretna pitanja. Upravo zbog toga se ovi podaci pokušavaju zamaskirati ili omotati lažnom transprentnošću“, upozorava ona.
Da bi parlamenti unaprijedili svoje pocedure a samim tim i transparentnost, često su potrebne aktivnosti koje su isključivo tehničke i administrativne prirode. Recimo, radi se o redovnom objavljivanju izvještaja o radu ili budžetskih dokumenata. Međutim, da bi institucije zaista napredovale i bile otvorenije prema svojim građanima, potrebno je da rukovodstvo tih institucija shvati da je njihova obaveza da imaju otvoreniji i transparentniji odnos prema građanima a ne stvar dobre volje.
Šta parlamenti mogu da urade?
Publikacija nudi i preporuke, koje parlamenti mogu da uvrste u svoj rad i podignu nivo transparentnosti. Za Parlamentarnu skupštinu BiH, radi se o objavljivanju biografija čelnika institucije, zajedno sa imenima, funkcijama i platama javnih funkcionera. Zatim, redovno objavljivanje programa rada i izvještaja o radu institucije, objavljivanje stenograma i zapisnika o glasanju sa sjednica parlamentarnih odbora, uspostavljanje direktnog online komunikacijskog kanala putem kojeg građani i građanke mogu dostavljati prijedloge, zabrinutosti, pritužbe i žalbe…
Za Parlament Federacije BiH se, između ostalog, preporučuje objavljivanje pojedinačnih rezultata glasanja, objavljivanje svih poziva za javne nabavke i svih zaključenih ugovora o javnim nabavkama, kao i objavljivanje potpunijih organizacijskih informacija, poput organograma institucije.
Narodna skupština RS bi svoju transparentnost poboljšala kada bi objavila informacije o platama javnih funkcionera i spisak imena državnih službenika, redovno objavljivala plan javnih nabavki, kao i svih ugovora o javnim nabavkama, aktivnije koristila društvene mreže kako bi informisala građane o svom radu, i tako dalje.
Otvorenost izvršne vlasti
Paralelno sa zakonodavnom, praćena je i otvorenost izvršne vlasti u regionu. U publikaciji koju potpisuju Almer Kardović, Nina Đuranović, Milena Gvozdenović i Amina Izmirlić Ćatović, navodi se da otvorenost i transparentnosti izvršnih vlasti u regionu i dalje nije standard, već na njih otiču trenutke okolnosti u državi i politički kontekst.
Vlada Sjeverne Makedonije imala je najbolji rezultat u regionu, sa 75 odsto ispunjenih indikatora otvorenosti. Nakon nje, dolaze Vijeće ministara BiH sa 70 odsto, Vlada Crne Gore sa 66 i Vlada Republike Srbije s 55 odsto. Najlošije rezultate imaju Vlada Republike Srpske i Vlada FBiH, po 39 odsto.
Mjerio se i rad ministarstava, gdje je Sjeverna Makedonija ponovo na prvom mjestu sa 61 odsto ispunjenih indikatora. Bosna i Hercegovina je na posljednjem, četvrtom mjestu sa samo 37 odsto. Među organima uprave, Bosna i Hercegovina se ponovo najlošije pozicionirala, sa samo 29 odsto ispunjenih indikatora.
Autori u publikaciji podsjećaju da je Vijeće ministara BiH usvojilo „Politike i standarde proaktivne transparentnosti“ 2018. godine, dokument prema kom su državne institucije obavezne da proaktivno objavljuju informacije iz čak 38 kategorija. U njih spadaju organizaciona struktura, budžeti, planovi i izvještaji o radu, informacije o javnim nabavkama i tako dalje.
„Međutim, njen domet ostaje ograničen, jer slični standardi nisu sistemski uvedeni na nivou Federacije BiH (FBiH) i Republike Srpske (RS). U tom smislu, razlike u stepenu transparentnosti između državnog i entitetskih nivoa vlasti mogu se djelimično dovesti u vezu upravo s postojanjem, odnosno nepostojanjem ovakvih politika“, upozoravaju autori.
Vlade RS i FBiH kvare rezultat
Praćenje rada vlada u BiH pokazalo je da Vijeće ministara BiH pokazje veći stepen transparentnosti od Vlade RS i Vlade FBiH. U prilog ovoj tvrdnji, u publikaciji se navodi da Vijeće ministara objavljuje najave sjednica, dnevni red, zapisnike i saopštenja nakon sjednika.
„Ipak, javnosti nisu dostupni materijali o kojima Vijeće ministara odlučuje. Slična praksa prisutna je i kod Vlade Federacije BiH. Javnosti su dostupni dnevni redovi i saopštenja sa sjednica, ali ne i materijali o kojima Vlada raspravlja i odlučuje. Vlada FBiH u praksi održava značajno veći broj hitnih od redovnih sjednica, kod kojih dinamika objavljivanja informacija zavisi od tematike o kojoj se raspravlja“, navedeno je.
Za loš rezultat Bosne i Hercegovine na regionalnoj ljestvici, krive su entitetske vlade. Dok Vijeće ministara ima oko 71 odsto ispunjenih indikatora, Vlada RS i Vlada FBiH su na po 30 odsto.
Da bi se unaprijedila otvorenost i transparentnost, autori publikacije preporučuju niz aktivnosti. Tako se za Vijeće ministara, između ostalog, preporučuje objava informacija o imenima i pozicijama državnih službenika, video/audio prenos sjednica, objava godišnjih izvještaja o javnim nabavkama, direktni online komunikacijski kanal za građane, objava kvartalnih i/ili polugodišnjih izvještaja o radu….
Vladi FBiH savjetuje se da uspostavi audio/video prenos sjednice, objavljuje dnevni red nekoliko dana prije sjednice, objavljuje godišnje planove i ugovore o javnim nabavkama, učini dostupnim dokumente o kojima se raspravlja na sjednicama, i slično.
Vlada RS bi trebalo da na svojoj internet stranici uvede funkcionalan pretraživač, objavi informacije o platama javnih službenika, objavi zapisnike i transkripte sa sjednica, objavi godišnje i polugodišnje izvještaje o radu, izvještaje i ugovore o javnim nabavkama, i tako dalje.
Informacije pripadaju svima
Informacije koje su pod kontrolom institucija zapravo predstavljaju javno dobro, a ne njihovo vlasništvo. Građani informacije mogu da traže pozivajući se na Zakon o slobodi pristupa informacijama, a institucije su obavezne da im te informacije i dostave. Međutim, stvarnost u Bosni i Hercegovini je malo drugačija.
Nevladina organizacija „Transparency International BiH“ objavila je Analizu primjene Zakona o slobodi prisupa informacijama u BiH. Kako navode autori Analize, Ena Kljajić Grgić i Marko Vujić, „pristup informacijama predstavlja ključni pokazatelj stepena demokratičnosti države, te obezbjeđuje pojedincu kao građaninu da dobije značajniju ulogu u javnim procesima“. Upravo je sloboda pristupa informacijama važan dio borbe protiv korupcije te povećanja otvorenosti i transparentnosti institucija. Sloboda pristupa informacijama je prepoznata i u zakonodavstvu BiH i u međunarodnom pravu kao jedno od osnovnih ljudskih prava.
„Cilj ovog istraživanja je utvrditi na koji način se primjenjuju najbitniji instituti u postupku ostvarivanja prava na pristup informacijama, te koliko institucije poštuju date rokove i druge procesne i materijalne odredbe, odnosno dobiti stvarne pokazatelje postupanja institucija na osnovu koji se može izvesti zaključak o primjeni zakona od strane istih“, navedeno je u Analizi.
Tokom istraživanja, autori su obuhvatili 278 zahtjeva za slobodan pristup informacijama, koji su dostavljeni institucijama koje se bave različitim oblastima, na različitim nivoima vlasti u BiH. Praćeno je da li će se na zahtjev odgovoriti u zakonskom roku od 15 dana, da li će se dostaviti sve tražene informacije i u kojoj formi će informacije da budu dostavljene.
Od institucija je traženo da dostave informacije o platama i naknaadma za 2024. i 2025. godinu, informacije o zaposlenima tokom te dvije godine (ime i prezime, radno mjesto, stepen školske spreme, iznos plate), kao i kopije ugovora o djelu koji su zaključeni tokom te dvije godine.
„Od ukupno 278 podnesenih zahtjeva, po 188 zahtjeva javni organi su postupili u zakonom propisanom roku, što predstavlja 67.6%. Preostalih 90 zahtjeva, odnosno 32.4% nije riješeno u zakonski propisanom roku od 15 dana. Ovaj rezultat pokazuje da gotovo svaki treći zahtjev nije dobio pravovremenu odluku, što predstavlja jedan od najvažnijih sistemskih problema koji su identifikovani tokom istraživanja“, navode autori.
Institucije RS opet najgore
Oni dodaju da su najbolje rezultate imala ministarstva na nivou BiH, koja su u svim slučajevima ispoštovala zakonski rok od 15 dana za dostavljanje informacija. Nakon njih slijede ministarstva u Federaciji Bosne i Hercegovine (81 odsto), centri za socijalni rad (80 odsto) i obrazovne ustanove (77 odsto). Najlošije su rangirane zdravstvene ustanove (53 odsto) i ministarstva u Republici Srpskoj (60 odsto).
„Od ukupno 278 upućenih zahtjeva, u 184 slučaja su dostavljene sve tražene informacija, što predstavlja 66.2% od ukupnog broja upućenih zahtjeva. Drugim riječima, približno jedna trećina zahtjeva nije rezultirala potpunim pristupom traženim informacijama“, navedeno je u Analizi.
I po tom osnovu su najbolji rezultat imala državna ministarstva, a najgori ministarstva u Republici Srpskoj (samo 60 odsto).
Ipak, u praksi se dešava da institucija odgovori na vrijeme ali ne dostavi sve tražene informacije.
„Ministarstva na nivou BiH imaju 100 odsto pravovremenost i 100 odsto potpunog usvajanja zahtjeva, uz 77.8 odsto odluka u propisanoj formi, što predstavlja najbolji rezultat među posmatranim kategorijama organa. Od 278 poslanih zahtjeva, njih 90 nije riješeno u roku. To nije marginalna pojava, već dovoljno visok udio da se može govoriti o sistemskom, a ne pojedinačnom problemu primjene prava na pristup informacijama“, upozoravaju Ena Kljajić Grgić i Marko Vujić.